Le mouvement Nossa São Paulo : les citoyens s’organisent pour se réapproprier l’espace social et politique

Centre de cas HEC Montréal
Ce cas porte sur le mouvement Nossa São Paulo vu sous l’angle de la gestion : sa création, son mode d’organisation, ses processus de travail et ses défis futurs. Ce mouvement social, né en 2007 dans la ville de São Paulo (Brésil) a pour objectif de créer un espace démocratique pour les citoyens afin qu’ils puissent dialoguer avec les politiciens au sujet de la qualité de vie que leur offre la ville.
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Le mouvement Nossa São Paulo

Photo : Heitor Carvalho Jorge

Vue du ciel, São Paulo ressemble à un gigantesque embouteillage. Chaque jour, dans cette mégalopole de 11 millions d’habitants, le trafic est saturé : 7 millions d’automobilistes passent en moyenne 2 heures et 42 minutes au volant de leur voiture. Les embouteillages sont tels que le deuxième moyen de transport est désormais… l’hélicoptère. (Lemonde.fr, 07/10/2011) Peu d’images symbolisent davantage les problèmes qui affectent le Brésil que celles des favelas des grandes villes […]. Dans la banlieue de São Paulo, le Morro do Osso – la « colline de l’os ». La vue embrasse les alignements de baraques en toile plastique noire, tendue sur des piquets de bois ou de bambou. Par endroits, une colonne de fumée blanche signale les feux sur lesquels chauffe le café du matin (Le monde diplomatique, 10/11/2011).

São Paulo1 est la troisième plus grande ville au monde avec ses 11 millions d’habitants. Elle exhibe des chiffres incroyables : 3,5 millions de domiciles permanents, distribués sur 1000 km2 de secteur urbanisé, divisé en 96 districts, avec une flotte de 5 millions de véhicules circulant sur 17 260 km de voies publiques. La métropole vit une croissance accélérée et désordonnée, ce qui fait qu’une grande partie de la population n’a pas accès à une bonne qualité de vie. Dans l’ensemble, São Paulo connaît des problèmes sociaux extrêmement importants, notamment un haut niveau de violence urbaine, des embouteillages chroniques, le manque de transport public et des écoles détériorées à la périphérie2. Et pourtant, en 2011, São Paulo se classe comme la 10e ville la plus riche à l’échelle mondiale3.

C’est avec ces paradoxes en tête qu’en décembre 2006, un groupe de 15 leaders et entrepreneurs « paulistanos4 » visitent Bogota pour mieux comprendre le succès du mouvement social « Bogota Como Vamos5 » (voir l’annexe 1). Lors de leur visite et des discussions avec les leaders colombiens, personne ne pouvait imaginer que quelques mois plus tard, ils lanceraient un mouvement similaire qui s’étendrait très rapidement et aurait une influence déterminante sur l’action publique au Brésil. En mai 2007, naissait officiellement le mouvement baptisé « Nossa São Paulo6 ». Le mouvement a pour objectifs ambitieux de mobiliser les divers segments de la société, en partenariat avec des institutions publiques et privées, pour bâtir un agenda commun et un ensemble d’objectifs, et articuler et promouvoir des actions dans le but d’améliorer la qualité de vie et la justice sociale dans la cité. Le mouvement veut rassembler les divers segments de la société civile autour d’objectifs communs liés au développement durable, à l’éthique et à la démocratie participative, bref, l’objectif de se battre pour une « autre ville ».

En mai 2010, après seulement trois ans d’existence, Nossa São Paulo réunit plus de 600 entités représentant des organisations hétérogènes telles que des ONG, des associations de quartier, professionnelles et syndicales, des fondations, des universités, des coopératives, des groupes pastoraux, des entreprises privées engagées à un agenda de responsabilité sociale et d’autres organisations du troisième secteur. La pierre d’angle du mouvement des villes est son caractère non partisan, son indépendance et neutralité quant à n’importe quel parti politique. Le mouvement a réussi à avoir une présence quasi quotidienne dans les médias de São Paulo et il a accompli d’importantes réalisations au rang desquelles se trouve un changement dans la législation municipale. Nossa São Paulo devient une référence dans toute l’Amérique latine.

Malgré une croissance rapide et un certain nombre de succès politiques et sociaux, le mouvement fait face à de nombreux défis, notamment ceux reliés à sa pérennité et à l’expansion de son caractère inclusif : aller chercher la sensibilisation et la participation du plus grand nombre d’individus, de ceux qui aujourd’hui ne font pas partie d’organisations.

La ville de São Paulo : un contexte urbain et social paradoxal

En dépit des innombrables problèmes d’inégalité et de pauvreté, il s’agit de la première ville en termes de PIB parmi les entités fédératives du Brésil. Elle abrite une grande partie de l’industrie manufacturière et du secteur des services, et possède la plus grande flotte d’hélicoptères au monde (durant certaines périodes de la journée, il y a des embouteillages d’hélicoptères transportant des gens d’affaires d’un point à l’autre de la ville). Les magasins de luxe battent des records de vente mondiaux, des maisons opulentes se vendent en un clin d’œil. São Paulo est une ville aussi riche que pauvre, constituée de nombreuses collectivités qui vivent des réalités très différentes.

À cela s’ajoute une perception négative de la démocratie et des institutions publiques. En vivant les premières décennies de consolidation démocratique et de liberté de presse (le pays a connu une dictature militaire de 1964 jusqu’au début des années 80, cédant le pas à une démocratisation progressive), le citoyen brésilien commence dans les années 90 à s’apercevoir de la corruption endémique. Les critiques virulentes commencent à occuper les manchettes des journaux. Les électeurs, éloignés de l’État en raison du passé marqué par l’autoritarisme et la répression, accueillent ces nouvelles comme la confirmation et la justification de leur méfiance à l’égard des institutions politiques. Aux élections, le vote se fait en fonction du charisme de celui qui se présente, et non sur la base d’un débat public sur les priorités et les stratégies mises de l’avant par les candidats. Le suivi des réalisations des politiciens et des bureaucrates par la population en général est pratiquement inexistant.

Malgré le pessimisme qui marque la relation des citoyens brésiliens avec les classes politiques locales et nationales, la décentralisation promue par la Constitution de 19887 crée de nouveaux espaces de participation et offre l’occasion d’amorcer de nouvelles articulations entre la société civile et l’État. Différents groupes sociaux recommencent à s’organiser autour des défis et des enjeux publics majeurs. On assiste, dans les années 90, à une explosion du troisième secteur avec la création de plus de 100 000 organisations sans but lucratif (OSBL) dans le pays. En 2005, on retrouve déjà 338 000 organisations au niveau national. De ce groupe, 68 000 organisations (20 %) qui emploient plus de 500 000 personnes se trouvent dans l’État qui abrite la ville de São Paulo.

Le secteur privé commence aussi à s’impliquer. Plusieurs entreprises développent des programmes de responsabilité sociale (RSE). En 1998, un groupe de 11 leaders forment un institut qui prendra beaucoup d’importance dans les années à venir. L’Institut Ethos8 (Institut des entreprises et de responsabilité sociale), comparable en France à l’ORSE (Observatoire sur la responsabilité sociale des entreprises), est un bel exemple d’initiative d’entrepreneurs et de gens d’affaires qui se sont donné pour mission de convaincre et d’aider les entreprises brésiliennes à gérer leurs affaires de manière responsable. En 2010, 1342 entreprises sont associées à Ethos. Des recherches dénombrent en 2004 approximativement 600 000 entreprises dotées de programmes sociaux au Brésil, la moitié d’entre elles se trouvant dans la région sud-est9 . Collectivement, elles investissent 2,35 milliards de dollars annuellement dans divers programmes10 à caractère social et environnemental.

Malgré la croissance du troisième secteur, avec ses associations, coopératives, organisations sans but lucratif, églises, groupes pastoraux et fondations, la participation des citoyens dans la définition des priorités ainsi que dans le suivi et l’évaluation des politiques et des services publics est très loin de représenter la majorité des électeurs. De plus, la multiplicité d’entités de la société civile existantes, avec leurs divers drapeaux et idéologies politiques, se trouve peu articulée, dans un environnement marqué par des problèmes sociaux croissants et complexes. Cela leur confère une certaine fragilité dans la portée de leurs objectifs et dans leur pouvoir de dialogue avec le gouvernement local. Bref, São Paulo est une ville qui recèle de grands défis, mais en même temps, un grand potentiel de transformation dans lequel le mouvement Nossa São Paulo a décidé d’investir.

Les fondateurs du mouvement : des leaders de la société civile

Le mouvement Nossa São Paulo a été lancé par les mêmes leaders qui ont mis sur pied, presque une décennie auparavant, le mouvement pour la responsabilité sociale des entreprises qui a donné naissance à l’Institut Ethos (voir l’annexe 2 qui présente une chronologie des principaux événements qui ont jalonné l’histoire du mouvement). Le principal leader est Oded Grajew, un des entrepreneurs sociaux les plus renommés au Brésil. Homme d’affaires prospère et activiste social publiquement reconnu, Oded Grajew, 64 ans, est né en Palestine et est arrivé encore enfant au Brésil, où il a grandi. Oded Grajew a été entrepreneur, créateur d’une entreprise de jouets revendue avec succès, puis président du syndicat des professionnels du secteur, avant de se consacrer à la responsabilité sociétale des entreprises. Il a été un des fondateurs du Forum Social Mondial11, conseiller spécial du président du Brésil entre 2003 et 2008 et fondateur de l’Institut Ethos déjà mentionné. Il a aussi été le fondateur de plusieurs campagnes nationales pour une meilleure éducation et pour la consommation consciente, et conseiller des Nations Unies dans le programme Global Compact12. Il se consacre aujourd’hui presque intégralement au mouvement Nossa São Paulo.

Ma réflexion sur la manière de faire participer les entreprises à la construction d’une société juste et durable est ancienne. Elle a été expérimentée au sein de ma propre entreprise de jouets, revendue depuis. Puis, il y a dix ans, nous avons créé l’Institut Ethos dont l’objet est de fournir aux entreprises des outils d’aide à la mise en œuvre de politiques de responsabilité sociale et environnementale. La nouvelle aventure s’appelle Nossa São Paulo. Nous avons choisi de prendre la première ville du Brésil, São Paulo, qui est aussi l’une des plus grandes villes du monde, et de tenter de produire un exemple concret de l’idéal vers lequel nous tendons. Le choix de São Paulo se justifiait de deux manières : c’est une ville de très grande taille et ainsi, si nous réussissons, personne ne pourra affirmer que c’est grâce à un contexte facile. Par ailleurs, la ville jouit d’une grande visibilité internationale, elle pourra servir d’exemple13. (Oded Grajew.)

L’âme du réseau des villes solidaires : des indicateurs!

En décembre 2006, le mouvement n’existe pas encore, mais les deux fondateurs, Grajew et Leal, sentent bien que plusieurs personnes aimeraient faire quelque chose pour améliorer la qualité de vie et la justice sociale dans la ville de São Paulo. C’est la visite à Bogota qui les encourage à rassembler d’autres leaders pour les convaincre de la pertinence d’instaurer un mouvement similaire à São Paulo. Ce qui a frappé les leaders brésiliens est l’articulation du réseau colombien autour d’indicateurs. L’utilisation d’un ensemble d’indicateurs objectifs et subjectifs est au cœur de la démarche colombienne pour habiliter les citoyens à suivre, évaluer et influencer les programmes gouvernementaux. Cette stratégie de définition et gestion d’indicateurs a été adoptée par tous les mouvements des villes qui ont suivi Bogota Como Vamos, incluant Nossa São Paulo. Ce rôle clé de l’information constitue l’originalité de ce mouvement par rapport à d’autres mouvements de la société civile à travers le monde.

L’idée est de mettre à la disposition des citoyens et des élus des indicateurs objectifs de la qualité de vie que l’on retrouve dans la ville (des indicateurs sur la santé, le transport, l’éducation, par exemple) et des indicateurs subjectifs combinés à un sondage d’opinion de la perception des citoyens sur l’évolution des indicateurs objectifs. Cette combinaison d’indicateurs objectifs et subjectifs fait réaliser aux administrateurs publics que les citoyens ne perçoivent souvent pas d’amélioration de leur qualité de vie à travers les indicateurs objectifs (comme le nombre d’accidents, par exemple). Or, le vote des citoyens aux élections repose beaucoup plus sur leur perception des indicateurs que sur les indicateurs eux-mêmes. Les partis qui souhaitent être réélus ont avantage à tenir compte de cette perception. C’est la grande découverte que les leaders de São Paulo attribuent au réseau de Bogota : l’organisation systématique et l’utilisation d’indicateurs objectifs et subjectifs comme levier pour influencer la prise de décision municipale en matière de qualité de vie des citoyens et de développement durable de la ville.

Une organisation émerge autour d’enjeux complexes

Dès janvier 2007, inspirés par l’expérience de Bogota, les leaders créent une organisation sans but lucratif (OSBL), nommée Instituto São Paulo Sustentavel, laquelle agit comme le moteur administratif et juridique du mouvement Nossa São Paulo qui naîtra officiellement en mai 2007. Ce tout nouvel institut fonctionnera comme un secrétariat général à l’appui des actions, des décisions et des campagnes du mouvement.

Les leaders du mouvement, dont Leal et Grajew, ont convaincu un groupe de 31 grandes entreprises de São Paulo de faire un don annuel à l’Institut14. L’assemblée générale de constitution de l’Institut, tenue le 22 janvier 2007, définit les tâches principales suivantes : collecte d’indicateurs et mise en place d’un portail et observatoire citoyen en ligne qui rend disponible toute information pertinente reliée au mouvement, articulation des groupes régionaux et de groupes de travail autour des thématiques pertinentes, organisation et logistique des événements, coordination des processus de communication, et gestion des ressources administratives. Une équipe de 14 personnes est formée, dont font partie le fondateur Oded Grajew, et Mauricio Broinizi, un professeur universitaire avec une longue trajectoire d’activisme dans les mouvements sociaux et politiques. Mauricio Broinizi est considéré, informellement, comme le coordinateur du secrétariat général.

Alors, une fois le secrétariat général installé dans un quartier central de São Paulo, la première tâche à laquelle on s’attelle est la construction d’une base de données « citoyenne ». Il faut choisir, construire et redéfinir des indicateurs objectifs de la qualité de vie autour des problèmes identifiés par les citoyens. Les leaders mobilisent leur réseau qui s’étend à tous les secteurs de la société civile de São Paulo – des intellectuels, des chercheurs, des journalistes, des entrepreneurs, des directions professionnelles, des leaders communautaires, des militants – pour créer des groupes de discussion et bâtir un système d’indicateurs.

Il s’agit d’un processus qui a été plus empirique que planifié. D’un point de vue méthodologique et politique, nous avons trouvé plus cohérent de laisser aux groupes de travail, comme une de leurs tâches principales, la construction des indicateurs. (Mauricio Broinizi.)

Progressivement, 16 « groupes de travail » (ou « GT », l’expression utilisée par les membres) sont mis sur pied (voir l’annexe 3). Chaque groupe s’organise autour d’un thème en particulier, tel que la sécurité, l’éducation, les enfants et les adolescents, la santé, la participation démocratique, les entreprises, etc. Les participants représentent les mouvements sociaux et les associations professionnelles qui ont une expérience, une expertise ou des ressources liées aux thèmes. Le GT chargé de l’éducation, par exemple, réunit 5 ONG qui œuvrent à São Paulo et qui connaissent très bien les indicateurs de la sphère de l’éducation. Un groupe s’occupe des communications et a pour rôle d’attirer l’attention des grands quotidiens sur le mouvement. Un autre s’occupe des technologies et a pour mandat de fournir au mouvement les outils dont il a besoin pour fonctionner.

Les participants, souvent une quinzaine de personnes par GT, se rencontrent une fois par mois. Le travail se fait sur une base volontaire. Même si les comités sont ouverts à tous les citoyens de la ville de São Paulo, ce sont surtout des représentants des organisations déjà existantes (associations de quartier, coopératives, ONG, groupes pastoraux, associations professionnelles, syndicats) qui siègent aux comités. Il est rare qu’un citoyen seul se présente aux réunions, même s’il est invité à le faire. Chaque GT a un coordonnateur, qui joue plus un rôle de facilitateur que celui d’organisateur. Les GT ont plutôt tendance à s’organiser, chacun à sa façon. Les coordonnateurs de tous les GT se rencontrent régulièrement, toutes les deux semaines ou chaque mois.

Le mode de fonctionnement des GT est celui du débat. Seules les décisions qui ont fait l’objet d’un consensus sont présentées publiquement. Celles qui n’arrivent pas à rallier tous les membres des comités restent en discussion. La culture qui caractérise plusieurs groupes est celle de l’expression ouverte des opinions, de l’écoute et de la remise en question des positions. Les groupes sont très orientés sur les actions concrètes à entreprendre en lien avec chacune des thématiques.

Il y a eu beaucoup de débats, de discussions; il y a des gens qui n’étaient pas contents parce que l’indicateur qu’ils jugeaient important n’avait pas été retenu. Chaque groupe devait arriver à un consensus. (Mauricio Broinizi.)

L’hétérogénéité des participants de chaque GT est en même temps source de richesse et de complexité. Le mouvement a réuni des groupes qui s’assoient rarement autour de la même table. Cela amène à la construction de connaissances qui ne pourraient pas émerger sans cette hétérogénéité. Les représentants de quartiers plus pauvres peuvent, pour la première fois dans certains domaines, mettre en question les propositions des intellectuels ou des représentants plus éduqués à propos de sujets qui les touchent plus directement. Par exemple, dans un des débats concernant la santé publique, les représentants du quartier populaire de Jardin Angela ont réagi à propos du choix des indicateurs classiques en santé, tels que la grossesse précoce, la mortalité infantile, les maladies respiratoires, etc.

Nous voulons discuter du temps d’attente dans les centres de santé des quartiers populaires comme le nôtre. Le temps d’attente et les procédures utilisées. Il y a une loi approuvée en 2006 à propos de ça et la loi n’est pas suivie. (Petre Jaime, représentant de Jardin Angela.)

Alors, les discussions dans les GT, qui réunissent des experts et des non-experts directement concernés par les problématiques en discussion, permettent la création de nouvelles idées, de nouvelles propositions et aussi de nouveaux indicateurs, qui vont au-delà des indicateurs considérés classiques.

La définition et la redéfinition des indicateurs représentent un processus de construction constante, qui n’a pas de fin. Il y a donc un peu de connaissances accumulées, il y a l’impact que le mouvement a provoqué, de nombreuses personnes réunies qui ne s’assoient pas souvent ensemble pour discuter, et cela a commencé à donner lieu à de nouvelles idées. « À partir de cet indicateur proposé par votre organisation et de notre proposition, nous pouvons en bâtir un autre. » Ce qui s’est passé était beau à voir parce qu’avant, certaines organisations étaient en compétition, et notre proposition est de créer une synergie, une force politique qui permet même à ces groupes de renforcer leurs propres batailles et d’élargir l’horizon pour conquérir ensemble l’amélioration de ces indicateurs. Tout ce processus a donné beaucoup de légitimité à chaque indicateur choisi. (Mauricio Broinizi.)

Les négociations autour des indicateurs ont accaparé une bonne partie de l’effort initial des participants des GT. Comme le souligne Broinizi, il ne faut pas sous-estimer les difficultés rencontrées dans l’effort de recherche d’un consensus autour des indicateurs qui doivent représenter de façon juste et démocratique les préoccupations des différentes parties prenantes. En plus du choix des indicateurs-clés, la collecte et la mise à jour s’inscrivent dans un processus complexe et très laborieux. Selon Clara Meyer, la responsable de l’Observatoire citoyen depuis sa création, les sources des indicateurs sont, pour la plupart, les secrétariats municipaux et les bases de données de certains organismes fédéraux. Toutes les informations récoltées sont officielles et publiques, donc déjà « validées ». Cependant, la difficulté majeure est d’obtenir ces informations d’une façon régulière et consistante :

Les sources sont multiples. Certaines sont annuelles, semestrielles et de périodicité variable. Certaines sources font rarement des mises à jour de leurs données, bien que des demandes officielles leur soient fréquemment envoyées au nom du mouvement. Toutes les sources ne sont pas toujours très coopératives. (Clara Meyer.)

Enfin, beaucoup de patience et de détermination sont nécessaires. En parallèle avec les travaux des GT autour des indicateurs objectifs, une première série annuelle de sondages d’opinion est menée auprès de la population pour connaître la perception au sujet de l’administration publique et des services publics offerts. Les réponses à ces sondages menés par une firme reconnue auprès du public, des médias et de la classe politique permettent aux acteurs du mouvement de construire un premier ensemble d’indicateurs « subjectifs ». C’est autour des thèmes qui ressortent du sondage que les débats au sein des GT se focalisent. Il y a donc une synergie entre les résultats des sondages et les résultats des travaux des GT.

Un GT s’occupe précisément de l’organisation, de la publication et de la mise à jour des indicateurs. Il est chargé d’organiser, de collecter et de publier la liste d’indicateurs qui reflètent les plus grands problèmes de la ville de São Paulo, problèmes identifiés notamment par les sondages et discutés au sein des GT thématiques. Les indicateurs qui proviennent de sources officielles (le gouvernement et les institutions publiques) sont systématiquement recueillis. Le processus de collecte et de mise à jour de ce type de données est complexe et exigeant. C’est également le travail qui est au cœur de la construction du mouvement et, aussi, de sa crédibilité. C’est un travail qui ne peut être laissé aux mains d’une organisation extérieure. Les risques sont trop grands que les données ne soient pas mises à jour régulièrement par les sources, que cette mise à jour ne soit pas simultanée, ou que les données soient manipulées par les sources. Le travail de collecte et de mise à jour doit donc être doublé d’un travail de centralisation et d’un travail de pression sur l’administration publique afin qu’elle-même garde ses données à jour et fasse parvenir rapidement au mouvement des données sur lesquelles on puisse se fier.

Le lancement des indicateurs

Au mois de janvier 2008, un événement qui attire plus de 500 personnes marque le lancement des indicateurs. Sont présents les représentants de centaines de groupes sociaux, d’ONG, d’associations de citoyens, le maire, les députés et d’autres représentants des autorités municipales. L’événement est largement couvert par les médias. Dès leur arrivée dans l’immense auditorium où a lieu l’événement, les invités sont confrontés à une dure réalité. Les organisateurs ont installé des affiches dans l’entrée, qui dévoilent des indicateurs de la qualité de vie dans la ville de São Paulo : les taux de mortalité infantile, les quartiers les plus dangereux, le nombre d’homicides par jour par sous-municipalité (l’annexe 4 donne des exemples concrets d’indicateurs). Certains invités sont choqués, d’autres sont outrés ou embarrassés, mais tous comprennent l’urgence d’agir.

À mesure que les invités entraient dans le grand salon, ils rencontraient les immenses panneaux qui montraient, par exemple, le taux très élevé de mortalité infantile dans un quartier plus pauvre, et l’immense écart de ce même indicateur comparé à un quartier plus riche : quand il en meurt 10 ici, il en meurt 1 là-bas. Évidemment, tout le monde a réalisé que l’Observatoire citoyen montrait quelque chose de très important. (Jakow Grajew, frère d’Oded Grajew et participant du mouvement.)

Et c’est l’atmosphère que recherchaient les organisateurs de l’événement pour ce lancement. On veut que les gens connaissent l’existence de la base de données qui contient ces indicateurs que plusieurs n’avaient jamais vus, et on veut également passer le message qu’il faut changer les standards de qualité et de transparence de la gestion publique.

Une structure de gouvernance marquée par l’auto-organisation

Progressivement, une structure de gouvernance s’est dessinée autour de l’entité d’origine du mouvement, l’Instituto São Paulo Sustentável. Parallèlement à la structuration des GT, une autre composante importante du cadre de gouvernance du mouvement Nossa São Paulo se consolide dans les premiers mois d’existence du mouvement : le collège de soutien. Ce collège est l’espace de débat et de décision autour des questions importantes qui exigent une prise de position publique du mouvement. Le collège de soutien est composé de 26 participants, membres fondateurs du mouvement et représentants des GT. Ce sont souvent des leaders communautaires, des intellectuels reconnus, des urbanistes ou d’anciens administrateurs publics, par exemple, qui se rencontrent régulièrement (au début du mouvement, tous les 15 jours).

L’objectif principal du collège est de fournir des conseils au mouvement. Lors des réunions des GT, le collège ne fournit que les orientations générales. Les GT, composés de représentants d’organisation ayant une longue expérience et une expertise reliée aux thèmes de travail, conservent alors une grande autonomie dans l’élaboration de leurs programmes d’action. L’articulation du collège de soutien et des GT se fait grâce à l’appui du secrétariat général, lequel, comme mentionné, s’occupe de la coordination du mouvement dans son ensemble, des tâches administratives et juridiques. Les employés du secrétariat organisent les événements, lisent les journaux quotidiennement et s’occupent des communications entre les GT et les médias.

Un autre élément important est le conseil des entreprises. Il s’agit des représentants (souvent les présidents et vice-présidents) de grandes entreprises (40 entreprises font partie du conseil en 2011) qui soutiennent financièrement la pérennité du mouvement par l’intermédiaire de l’Institut São Paulo Sustentável. En théorie, ces entreprises ne peuvent pas directement influencer les actions et déclarations du mouvement. Les décisions sont prises par les GT et le collège de soutien sur une base démocratique fondée sur la participation citoyenne. Pour influencer les décisions du mouvement, ces représentants devraient participer en tant que membres d’un GT, ce qui n’est pas le cas.

Même s’il est possible d’identifier les composantes clés d’un cadre de gouvernance, la caractéristique principale du mouvement Nossa São Paulo est qu’il s’en est organisé un sous la forme d’un réseau souple et organique, sans organe de décision centralisée. Cette structure en réseau, où chaque nœud s’organise, a émergé progressivement plutôt que de manière planifiée.

En mai 2010, la composition du réseau de participants comptait approximativement 32 % d’entreprises, 53 % d’organisations non gouvernementales et d’associations de quartier, 7 % de syndicats, de fédérations et d’ordres professionnels, 5 % d’universités et 2 % de représentants de médias.

Figure 1 − Cadre de gouvernance du mouvement Nossa São Paulo

Le mouvement Nossa São Paulo

L’amendement de la loi

Depuis le début du mouvement, et en plus des autres projets d’action à mener à terme (comme l’organisation de forums régionaux de discussion ou les batailles pour instaurer des processus de prise de décision plus démocratiques sur les terrains, etc.), les GT se sont organisés pour construire les propositions à soumettre aux candidats municipaux.

Au mois de février 2008, la constitution municipale de São Paulo est amendée afin que tous les maires qui commencent un nouveau mandat soient forcés de présenter un programme politique détaillé, construit sur des indicateurs sociaux de toutes les sous-municipalités de la ville. Ce programme politique doit contenir des actions stratégiques très claires visant à améliorer la qualité de vie des citoyens sur de nombreux aspects déterminés par les citoyens et à atteindre des objectifs quantitatifs précis pour chaque sous-municipalité de la ville (il y en a 31 à São Paulo). Le programme doit être discuté publiquement et, au milieu de l’année, l’administration doit démontrer les actions entreprises en fonction de chaque indicateur, de manière à ce que le public puisse évaluer et mesurer la performance de l’administration municipale. Les maires sont tenus d’organiser une audience publique tous les six mois et de publier leurs résultats sur leur site Web15.

Cet amendement à la loi municipale est l’une des plus grandes réalisations du mouvement Nossa São Paulo, mouvement dont l’objectif, dès le départ, était d’impliquer le maximum de citoyens et de groupes d’une des plus grandes villes du monde dans un débat public au sujet de leurs droits et de leurs devoirs en matière de qualité de vie. Si la mairie tente parfois de rendre difficile cette participation en avertissant les citoyens à la toute dernière minute d’une tenue d’audiences publiques, par exemple, il n’en demeure pas moins qu’elle est maintenant dotée d’un plan qui s’appuie sur les indicateurs.

Le portail Web et l’Observatoire du citoyen

Puisque l’idée de participation de tous et de transparence est au cœur du mouvement, ce dernier investit rapidement dans la construction d’un portail qui permet aux citoyens de participer à la construction du contenu du site. Une personne est embauchée pour s’occuper du portail qui contiendra une énorme quantité d’information sur des éléments d’organisation de planification du mouvement, et s’assurer qu’il demeure « convivial ». Clara Meyer s’occupe des aspects techniques de la maintenance du portail, Paula Crepalsi s’occupe du contenu et Gabriela Makari, des interactions avec les utilisateurs. L’équipe voit aussi à la mise à jour des indicateurs.

Les utilisateurs du portail vont y trouver facilement les différents GT, les activités du mouvement et ses axes d’intervention (les indicateurs, le suivi, l’éducation et la mobilisation des citoyens), son historique, sa mission, ses valeurs et son programme d’action. Le portail devient l’outil central du mouvement, le lieu où toutes les organisations ou les individus membres ainsi que les citoyens peuvent prendre connaissance des activités du mouvement.

N’importe qui peut s’enregistrer et participer. Nous avons dans le portail les sections « Participe », « Idées » et « Bonnes pratiques ». C’est très interactif. (Clara, coordinatrice technique)

Un journaliste alimente quotidiennement une chronique sur ce qui se passe sur le plan de l’administration municipale, de ses activités législatives et budgétaires. Tous les événements qui touchent à la participation citoyenne et démocratique sont aussi couverts. Des liens existent avec les autres villes du réseau brésilien, permettant à l’utilisateur d’accéder à tous les mouvements similaires à travers le pays (voir l’annexe 6).

L’Observatoire du citoyen16 est le lieu, sur le portail Web du mouvement, où l’on peut retrouver les indicateurs objectifs (l’annexe 5 présente la liste complète des indicateurs par thème) et subjectifs pour les 31 sous-municipalités et les 96 districts de la ville. L’utilisateur a accès aux données actuelles et historiques, ce qui lui permet de faire des comparaisons sur différentes années et d’évaluer comment les élus municipaux tiennent leurs promesses électorales. L’information est présentée sous trois formes : des séries historiques, des comparaisons de séries historiques ainsi que la classification par sous-municipalités.

Quand les citoyens analysent les indicateurs par sous-municipalité ou par district, ils sont en mesure de visualiser plus clairement les inégalités. Parfois, le chiffre brut ne dit pas grand-chose si on ne peut pas comparer un district à l’autre. (Clara.)

L’Observatoire contient une section méthodologique où sont justifiées les démarches méthodologiques qui ont été utilisées pour recueillir les données et qui explique comment lire et interpréter les données présentées (voir l’annexe 7).

La collecte des données est une lutte avec tous les secteurs de la bureaucratie et avec la mairie de São Paulo. Certaines données sont disponibles sur des systèmes ou des sites des différents organismes, d’autres non. Nous avons envoyé au début de la construction de l’Observatoire de nombreux courriels, en passant par tous les secrétaires municipaux et par les techniciens responsables, signés par Oded Grajew, qui est une personne qui connaît toute l’administration, et nous avons eu un faible taux de réponse; 30-40 % des personnes ont répondu. Nous avons dû insister, envoyer plusieurs courriels, organiser des réunions, et puis un certain flux de données a commencé à se créer. (Mauricio Broinizi)

Les indicateurs subjectifs représentent la perception des citoyens sur le bien-être, la qualité de vie, la confiance dans les services publics et les institutions. Les données ont été collectées par le biais des sondages à large échelle. Lors de la dernière campagne, connue sous le nom d’IRBEM (Indicateurs de référence du bien-être de la municipalité), les sondages ont été remplis par 36 000 « paulistanos » dans une première étape exploratoire sur le portail, c’est-à-dire, une participation en ligne. Dans une deuxième phase, un sondage plus précis, porte-à-porte qui a rejoint 1 520 personnes, a été mené par une agence spécialisée, avec le but de raffiner les résultats et d’avoir de la validité statistique.

Les réalisations et les défis

L’idée de rassembler des organisations qui normalement n’étaient pas liées et de tenter de concilier leurs objectifs était de mettre ensemble leur pouvoir politique pour leur donner plus de poids dans leur dialogue avec le pouvoir municipal. Or, la majorité des organisations qui composent le réseau existent souvent depuis longtemps, et ont développé des missions, des connaissances et des expertises pointues dans les domaines dans lesquels elles sont associées à d’autres organisations à travers les groupes de travail. Un des défis importants dans la mise en place de l’organisation du mouvement a été, pour les membres de ces diverses organisations siégeant aux comités, d’apprendre à travailler en équipe sur une cause qui se voulait désormais commune. La définition de cette cause a parfois donné lieu à des débats. Même chose pour la détermination des indicateurs qui allait refléter les problèmes les plus importants de la ville.

Dans les rencontres initiales des GT, certains groupes avaient fait jusqu’à 50 suggestions d’indicateurs. Il était évidemment impossible de les retenir toutes, peu importe le thème. Le processus de choix a causé des déceptions et même de la rancœur chez certains dont les suggestions n’ont pas été acceptées. Une vaste et solide base de données a pourtant été construite dans un temps record et d’autres réalisations ont été accomplies. Maintenant, le défi est de garder ces organisations mobilisées pour la suite du travail.

Le portail du mouvement est intensément fréquenté. Il reçoit en moyenne 50 000 à 60 000 visites par mois (ce qui représente entre 2 500 à 3 000 visites par jour). La page la plus visitée est celle de l’Observatoire. On pourra bientôt trouver sur le site une page pour chacun des GT. Cette page rendra disponibles les procès-verbaux des réunions, les décisions, les événements publics organisés, etc.

Notre équipe a développé un système de travail; chaque semaine, elle se consacre à une partie des indicateurs pour vérifier si les données sont à jour. Nous devenons une référence, une source privilégiée de données pour les médias, la presse. Au lieu d’entrer dans le site du ministère de la Santé ou de l’Éducation, ils entrent dans notre site, ils nous téléphonent. C’est positif, non? (Mauricio Broinizi.)

Un des objectifs du mouvement Nossa São Paulo est la sensibilisation et l’éducation citoyenne. Cela passe par des rencontres avec les associations communautaires, essentiellement dans les quartiers plus dépourvus, afin de leur montrer comment lire et analyser les indicateurs. Certaines de ces rencontres réunissent plus de 200 personnes. Une des parties plus importantes est la présentation des subdivisions du budget municipal selon les différents thèmes (propreté, nids-de-poule, inondations, etc.) et sous-municipalités et districts. Cette compréhension de la structure de la division budgétaire est nécessaire pour une compréhension des indicateurs. Dans plusieurs cas, pour la première fois, certaines populations ont eu conscience de l’injustice qui règne parfois dans la répartition des budgets.

Ce fut une indignation collective, les gens se sont rendu compte que leurs quartiers, plus pauvres, recevaient moins que d’autres plus riches : les quartiers riches recevaient les plus grands morceaux du budget municipal. Des gens se sont levés et, dans leur simplicité, se sont exprimés : nous nous sentons floués, parce que nous payons aussi des impôts, nous en avons plus besoin et nous recevons moins. Ces discussions provoquent un grand impact et amènent les gens moins politisés à s’intéresser aux indicateurs. (Mauricio Broinizi.)

Les discussions à propos du budget et des indicateurs ont amené les citoyens des périphéries de São Paulo à s’organiser et à commencer à exercer des pressions sur les entités gouvernementales armées d’un outil important : l’information. L’effet pratique a été, particulièrement dans deux sous-municipalités, une augmentation de 50 % du budget alloué à leur cause.

Les indicateurs subjectifs, à leur tour, peuvent guider les actions et les programmes des gouvernements, des entreprises et de toute autre organisation souhaitant ou devant tenir compte du bien-être des citoyens. Le mouvement aimerait s’atteler à la construction d’indicateurs avec les autres villes du réseau brésilien afin de pouvoir comparer les résultats entre villes. Une nouvelle publication organise également les indicateurs de façon plus simple et plus facilement compréhensible pour le citoyen.

Un débat est entre autres organisé par le mouvement entre les candidats à la mairie en vue de l’élection municipale d’octobre 2008. On demande aux candidats de débattre et de prendre position sur les propositions mises sur la table par le mouvement. Plusieurs rencontres ont ensuite eu lieu avec les candidats durant les mois de juillet à septembre.

De plus en plus, certains leaders sociaux prennent le devant de la scène comme porte-parole du mouvement, aux côtés d’Oded Grajew. Il s’agit notamment de James Crowe, connu comme Prêtre Jaime. Depuis le début du mouvement, James Crowe est un des principaux liens entre les communautés défavorisées de la périphérie de São Paulo et le mouvement. Président d’une association d’aide sociale qui existe depuis 20 ans dans un quartier extrêmement pauvre de São Paulo, Prêtre Jaime donne au mouvement Nossa São Paulo une capillarité territoriale et politique qui fortifie le processus d’inclusion des besoins et des revendications des citoyens pauvres au centre du mouvement. On pense aussi offrir des cours d’éducation politique aux citoyens afin de mieux les préparer encore à s’impliquer dans la prise de décision politique.

Cependant, São Paulo est une ville géante de 11 millions de citoyens; comment les atteindre? Comment développer le mouvement de façon à ce qu’il mobilise et représente tous les citoyens? Les outils et mécanismes de mobilisation sociale utilisés à ce jour sont les réunions des GT et du collège de soutien, les audiences publiques, les bulletins, l’organisation d’événements et de campagnes de sensibilisation, les débats et les présentations des résultats de sondages. Est-ce que ces outils et ces mécanismes sont appropriés pour aller chercher les citoyens moins favorisés de la périphérie? Ce sont des questions que les coordonnateurs se posent chaque jour.

Depuis le début de notre mouvement, l’inclusion s’est faite par le réseau de la société civile plus organisé, pas par les citoyens isolés. Ce réseau s’articule autour de certaines ONG et de communautés plus mobilisées. Nous n’avons pas, ou pas encore, la capillarité qu’on aimerait avoir; on n’est pas dans tous les quartiers. Maintenant, c’est notre priorité. (Mauricio Broinizi.)

L'étude de cas complète
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  • Les réseaux des villes en Amérique latine
  • Les principaux événements de l’histoire du mouvement Nossa São Paulo
  • Les GT (groupes de travail)
  • Des exemples d’indicateurs
  • Les thèmes et les indicateurs (mai 2009)
  • Portail « Nossa São Paulo »
  • Portail Web : Observatoire du citoyen
Afin d’acheter l’étude de cas dans son intégralité, rendez-vous à cette adresse de la boutique evalorix
  1. Une riche description de la ville de São Paulo : http://fr.wikipedia.org/wiki/S%C3%A3o_Paulo.
  2. Movimento Nossa São Paulo: Outra Cidade. Présentation lors de la réunion du Centre brésilien britannique le 20 juin 2007. Disponible à : http://www.britishcouncil.org.br/download/NOSSA-SP-APRESENTACAO-20062007.pdf. Consulté le 15 novembre 2009.
  3. Nous remercions les participants de l’atelier d’innovations pédagogiques 2009-2010 pour leurs commentaires. Nous remercions tout particulièrement Danielle Fiabane pour le partage de son expérience avec le mouvement, et Céline Bareil et Lucie Morissette pour leurs suggestions qui ont contribué significativement à l’enrichissement des notes pédagogiques du cas. Nous remercions également HEC Montréal pour le financement obtenu dans le cadre de l’atelier.
  4. On appelle « paulistano » le résident de la ville de São Paulo.
  5. www.bogotacomovamos.org.
  6. http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/9639 (Nossa São Paulo signifie Notre São Paulo).
  7. En 1988, après la demande de la société brésilienne exigeant la démocratisation du pays, une nouvelle charte, largement débattue, est promulguée. Ses principales caractéristiques sont : un fort accent sur les droits humains (individuels et collectifs), sur la décentralisation administrative et politique, sur la forme fédérative comme un principe irrévocable, sur la participation et l’organisation sociale en tant qu’éléments fondamentaux pour le contrôle et la consolidation de la démocratie brésilienne. Le fédéralisme, la décentralisation et la participation populaire sont les mots clés pour la consolidation d’un ordre démocratique nouveau. La constitution de 1988 insère la « ville » comme une entité fédérative, ce qui lui donne une autonomie financière et législative (art. 18, CF/88).
  8. http://www.ethos.org.br.
  9. La région sud-est comprend quatre États brésiliens : São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais et Espírito Santo.
  10. Peliano, A. M. T. M. (Coord.). A iniciativa privada e o espírito público: a evolução da ação social das empresas privadas no Brasil. IPEA, Brasília 2005. Disponible à : http://www.ipea.gov.br/acaosocial/ Accès en avril 2010.
  11. www.forumsocialmundial.org.br
  12. www.unglobalcompact.org.
  13. http://www.secondechance.fr/grajew-oded-nossa-sao-paulo,6-730.php. Lien périmé. Première publication dans Le Nouvel Économiste du 19 février 2009, dernière actualisation le 14 mars 2009. Propos recueillis et traduits du portugais par Jacques Secondi.
  14. Pour donner une idée du montant nécessaire pour faire vivre Nossa São Paulo, le fonctionnement du secrétariat général, avec ses 12 cadres et employés à temps plein, est de l’ordre d’un peu plus de 2 millions de reals (R$) par année (1 million de dollars canadiens). Conformément au bilan publié annuellement depuis 2008, les ressources financières sont employées en grande partie dans l’équipe (1,2 million R$; 600 000 $CAD), puis dans les actions de divulgation et de mobilisation (600 000 R$; 300 000 $CAD) et enfin, dans l’infrastructure de leur bureau (400 000 R$; 200 000 $CAD). Ces ressources sont obtenues par un constant processus de collecte de ressources du secteur privé. Tel que décrit précédemment, actuellement 31 grandes entreprises reconnues par leur engagement social et environnemental font vivre Nossa São Paulo d’un point de vue financier.
  15. http://www.agenda2012.com.br/.
  16. http://www.nossasaopaulo.org.br/observatorio