L’Entreprise de construction d’Oran: gestion des approvisionnements dans une économie de crise

Centre de cas HEC Montréal
Ce cas porte sur la gestion du changement à travers les efforts déployés par les dirigeants de l’Entreprise de construction d’Oran (E.C.O.), entreprise publique de l’État algérien, afin d’adapter leur gestion des approvisionnements à l’évolution de leur l’environnement passant d’une conjoncture favorable à une conjoncture très défavorable.
Boutique evalorix
Vous pourrez trouver une version PDF de cette étude de cas ainsi que les notes de cours pédagogique qui l’accompagnent à cette adresse de la boutique evalorix

En juin 1992, le conseil de direction de l’Entreprise de construction d’Oran1 (E.C.O.), une entre­prise publique d’État du secteur de l’habitat en Algérie, décidait de mettre en place une nouvelle structure organisationnelle. Dans cette optique, M. Mourad, assistant du directeur général de l’E.C.O., était nommé directeur de l’approvisionnement.

Ayant été directeur d’une unité opérationnelle de E.C.O. de 1983 à 1990, et étant à l’emploi de cette entreprise depuis sa création, M. Mourad voyait dans sa nomination, une reconnaissance de sa fidélité et de son dévouement. Bien que conscient de la complexité de la situation, il était convaincu d’être bien outillé pour relever les défis que comportait le mandat qu’on lui confiait.

Un an après sa nomination, et alors qu’il se préparait à présenter son premier bilan aux membres du conseil de direction de E.C.O., M. Mourad restait préoccupé par l’évolution de la situation de l’entreprise. Intérieurement, il se demandait si la réorganisation mise en place permettrait réelle­ment d’assurer la pérennité de l’entreprise. Il avait encore à l’esprit les multiples actions d’ajuste­ment apportées à l’organisation et au fonctionnement de E.C.O. au cours de la décennie 1980, et qui n’avaient pas permis le redressement de la situation de l’entreprise.

Historique

Pendant la décennie 1970, plusieurs entreprises publiques d’État avaient été créées dans le secteur de l’habitat par le gouvernement algérien. Celles-ci avaient pour mission de combler les besoins de l’État et de la population algérienne en matière d’infrastructures routières, scolaires, éducatives, hospitalières et de logement. L’État algérien était leur unique pourvoyeur de fonds. En particulier, après le choc pétrolier de 1973, l’État algérien accordait à ces entreprises de substantielles subventions annuelles, grâce à la disponibilité d’importantes ressources financières en devises découlant de l’augmentation du prix du pétrole. Par ailleurs, l’État n’exerçait pas en contrepartie un contrôle rigoureux sur leurs activités et performances.

Au début des années 1980, le gouvernement algérien s’aperçut que la politique financière très généreuse de l’État à l’égard des entreprises publiques d’État pendant la décennie 1970 avait conduit à la création d’un trop grand nombre d’entreprises publiques d’État et à une grande diversification de leurs activités.

Suite aux difficultés rencontrées dans leur gestion, le gouvernement algérien engagea en octobre 1980, une vaste opération de réorganisation de l’économie (Jora, 1980)2. La plupart des entre­prises qui étaient fortement implantées dans le secteur de l’habitat et dont le champ d’activité était national, furent dissoutes au profit de la création de plusieurs autres entreprises d’État à vocation régionale. C’est dans ce cadre que fut créée, en février 1982, l’Entreprise de construc­tion d’Oran (E.C.O.) (Jora, 1982)3.

Elle s’était spécialisée dans la réalisation d’ouvrages d’art, de grands travaux, d’infrastructures routières et de l’habitat (construction de projets résidentiels, institutionnels et commerciaux). En 1983, elle était la deuxième entreprise en importance dans le secteur de l’habitat en Algérie. À cette même époque, l’effectif total du personnel administratif, de soutien et de production de l’entreprise s’élevait à 4 000 personnes.

Son siège social était situé à Oran, la deuxième ville en importance en Algérie. Elle était consti­tuée de cinq unités opérationnelles et d’une unité centrale de maintenance (voir l’annexe 1).

Le conseil de direction de E.C.O. était formé des quatre dirigeants (Finances, Approvisionne­ment, Études et programmes, Ressources humaines), et du directeur général.

Les unités opérationnelles bénéficiaient d’une grande autonomie de gestion sur les plans tactique et opérationnel. Les directeurs de ces unités avaient le pouvoir de négocier des ententes commer­ciales avec des fournisseurs nationaux et étrangers pour l’acquisition des produits et services. Ils étaient également autorisés à négocier et conclure des ententes financières (emprunts bancaires, lignes de crédit, etc.) pouvant garantir le financement du fonctionnement des activités opération­nelles. Toutefois, la négociation des crédits d’investissement était une des prérogatives de la direction générale.

La gestion des stocks et des approvisionnements était décentralisée. Chacune des unités opéra­tionnelles disposait d’un entrepôt central, et des entrepôts secondaires périphériques, créés pour les besoins de chaque projet de construction.

Les gestionnaires des entrepôts secondaires s’approvisionnaient en matériaux stratégiques (ciment, acier, bois de coffrage) auprès de l’entrepôt central. Par ailleurs, ils avaient la latitude d’acquérir des produits et services sur le marché local pour faire face à des besoins urgents, mais en autant que ceux-ci ne représentaient pas un engagement financier élevé.

Au début de chaque exercice financier, les dirigeants de E.C.O., – tout autant que les dirigeants des autres entreprises publiques d’État en Algérie –, étaient tenus de procéder à une estimation des besoins en approvisionnement de produits et services (sous forme d’état prévisionnel des opérations d’importation) à acquérir sur le marché international. Une fois celle-ci communiquée à leur ministère de tutelle, une consolidation sectorielle des besoins était alors systématiquement réalisée. À l’occasion, ce ministère procédait à un premier arbitrage qui visait à mettre en adéquation les besoins exprimés en termes de types et de quantité de produits à importer, avec les objectifs des plans de développement national.

Les états prévisionnels retenus par chaque ministère étaient analysés par une commission inter­ministérielle chargée des programmes d’importation. Les recommandations émises par cette commission étaient soumises ensuite à l’approbation du ministre du Commerce. Un arbitrage final s’opérait enfin au ministère des Finances pour l’octroi des autorisations d’importation. Dans son arbitrage, le ministère des Finances prenait en compte la nécessité de répartir adéquatement les ressources financières disponibles en devises, entre les différents secteurs considérés comme prioritaires dans le processus de développement de l’Algérie.

La gestion des approvisionnements de E.C.O. mise à l’épreuve par les changements conjoncturels

Dès les premières années de sa création, E.C.O. intervenait dans la réalisation de projets jugés politiquement stratégiques par l’État, tels que la construction des infrastructures universitaires, hospitalières et routières.

E.C.O s’approvisionnait en matériaux auprès des fournisseurs nationaux. Ceux-ci étaient en situation de monopole dans la production (cimenterie, fabriques de plâtres, usines de céramiques, d’acier, de briques et de béton, de menuiserie de bois), la commercialisation et la distribution des matériaux de construction. En raison de leur capacité de production limitée, ils étaient souvent incapables de satisfaire les besoins des entreprises du secteur du bâtiment. Face aux pénuries assez fréquentes de matériaux de construction sur le marché national, E.C.O., tout comme les autres entreprises de son secteur d’activités, importait souvent de grandes quantités de matériaux nécessaires à la réalisation de ses projets.

Pour combler les besoins dans certains types de matériaux (les aciers de ferraillage, les agrégats, le bois de coffrage, les produits sanitaires, le ciment noir et blanc), le directeur de l’approvision­nement négociait, en accord avec le directeur financier de l’entreprise, une ou plusieurs ententes annuelles entre E.C.O. et ses principaux fournisseurs nationaux. Une fois les ententes conclues et signées, leur mise en œuvre relevait des unités opérationnelles. À ce sujet, M. Hakim, le directeur de l’approvisionnement chez E.C.O en 1988 mentionnait : « La direction de l’approvisionnement ne contrôle pas systématiquement l’exécution des ententes. Elle s’informe de temps en temps sur l’état d’exécution du programme annuel d’approvisionnement et propose, si besoin est, des réajustements dans la fréquence de passation de certaines commandes. »

E.C.O. s’approvisionnait entre autres, en équipements (de production d’agrégats et de béton, de transport de matériaux, de production d’énergie, de levage, de terrassements, etc.) et outillages spécialisés auprès d’entreprises étrangères.

Les achats constituaient le premier poste de dépenses du budget d’approvisionnement de E.C.O. Les achats de ciment, d’acier d’armatures et des agrégats (voir le tableau ci-dessous) représen­taient plus de 50 % du montant total annuel des achats de l’entreprise.

L’Entreprise de construction d’Oran: gestion des approvisionne¬ments dans une économie de crise

Chez E.C.O., le ratio achats/chiffre d’affaires variait entre 40 et 50 %, alors que la norme établie par le gouvernement algérien pour les entreprises publiques d’État était de 30 %.

Le processus d’approvisionnement relatif aux achats sur le marché national était assez différent de celui relatif au marché international (voir l’annexe 2). Pour les achats à l’international, les dirigeants de E.C.O. étaient tenus de respecter les règles et procédures que leur imposaient à la fois le code des marchés publics, et le code des importations et des douanes.

Pour assurer l’adéquation entre les demandes des entreprises et l’affectation du « budget-devises », le gouvernement algérien avait institué en 19744 un outil de surveillance de l’emploi des fonds appelé « autorisations globales d’importation (AGI) ». À l’aide des AGI, le gouverne­ment algérien contrôlait l’acquisition des produits et services réalisée à l’étranger par les entre­prises publiques d’État. Il est à noter que les banques étaient tenues de ne garantir le règlement des achats effectués à l’international par les entreprises, que si ces dernières avaient obtenu préalablement des autorités gouvernementales, l’autorisation d’importation pour lesdits achats.

En dépit des restrictions imposées par les autorisations globales d’importation, tous les programmes d’importation de E.C.O. avaient été complètement exécutés jusqu’en 1986, grâce à la collaboration de tous ses partenaires (institutions financières, autorités portuaires et douanières, fournisseurs).

À partir de 1986, l’État algérien, qui faisait face à la détérioration de sa situation financière, imposa aux entreprises publiques d’État, d’importantes restrictions budgétaires en révisant substantiellement à la baisse, les enveloppes financières accordées dans le cadre des AGI. Au début de l’année 1987, les importations n’étaient plus autorisées que pour les matériaux straté­giques (comme par exemple le ciment, l’acier, le bois de coffrage, le ciment blanc, le plâtre et les outillages) pour les projets dits prioritaires. L’annexe 3 résume et compare les faits saillants des trois décennies.

À la fin de l’année 1989, la politique de quotas de distribution des produits d’importation jugés stratégiques à laquelle étaient soumis les fournisseurs nationaux, était une des principales sources de rupture des stocks de matériaux de construction dans les entreprises.

À la fin de la décennie 1980, il était de plus en plus difficile pour les dirigeants de E.C.O. d’honorer les charges salariales relativement élevées au regard du niveau d’activités. De plus, les programmes d’approvisionnement en matériaux et équipements découlant des projets en cours de réalisation étaient fréquemment annulés par manque de fonds. Une part de plus en plus impor­tante de la trésorerie de l’entreprise servait en effet au paiement des intérêts sur les découverts bancaires. En 1989 par exemple, les recouvrements qu’effectuait E.C.O. suffisaient à peine à payer ses frais de découverts bancaires.

Afin d’assurer la continuité des activités de E.C.O., le conseil de direction de l’entreprise décida à la fin de l’année 1989, de la mise en œuvre de deux principales mesures. D’une part, il proposa au personnel de E.C.O. des incitatifs financiers (primes de départ en plus des primes de congé­diement réglementaires) pour tout départ volontaire et, d’autre part, il décida de supprimer certaines activités jugées peu rentables (telles que les activités de peinture, de plomberie et de chauffage).

La situation de E.C.O. ne se redressa pas pour autant. L’année 1990 marquait le début d’une période de grande crise économique et financière pour l’État algérien. À partir de cette année-là, certains fournisseurs nationaux du secteur de l’habitat, tel que les cimenteries, les usines sidérur­giques et les entreprises commerciales chargées de la distribution du bois de coffrage, n’étaient plus en mesure de répondre à la demande des entreprises comme E.C.O. En effet, ils ne dispo­saient plus de « budget-devises » leur permettant de réaliser la totalité de leur programme d’importation.

L’acuité de la conjoncture défavorable obligea le gouvernement algérien à promulguer de nouvelles lois concédant une grande autonomie de gestion aux entreprises publiques d’État (Jora no 02 du 13 janvier 1988, p. 18)5.

En dépit de la grande latitude d’action que conféraient ces nouvelles lois aux dirigeants de E.C.O., ceux-ci devaient composer avec une structure organisationnelle demeurée très rigide, une conjoncture économique de plus en plus défavorable et une détérioration de la qualité de la relation avec leurs principaux partenaires (fournisseurs et institutions bancaires).

Au début de l’année 1992, l’entreprise n’était plus capable de satisfaire les conditions minimales requises pour accéder aux lignes de crédit offertes par plusieurs fournisseurs étrangers dans le cadre des accords intergouvernementaux. À ce sujet, M. Norredine, le directeur financier de E.C.O. faisait remarquer : « Nous ne sommes plus souvent capables de réunir le montant des ressources financières exigibles par les fournisseurs au titre d’avances forfaitaires équivalentes à 10 % du montant des accords. » Il ajoutait : « Je ne m’explique pas vraiment comment nous en sommes arrivés là; il est certainement temps de changer nos façons de faire. »

Constatant par ailleurs que le montant des créances irrécouvrables était sans cesse croissant, et que les retards dans les paiements effectués par les clients compromettaient graduellement la mise en œuvre de la stratégie de l’entreprise, le conseil de direction décida en 1992 de procéder à une réorganisation de l’entreprise. Une approche de « gestion par projets » avait alors été retenue par le conseil de direction de l’entreprise et les directeurs des différentes fonctions étaient invités à mettre en place très rapidement une structure organisationnelle devant permettre la mise en œuvre de cette approche. C’est à ce moment que M. Mourad fut nommé directeur de l’approvi­sionnement.

Les principaux changements opérés dans la gestion des approvisionnements

Lors de l’installation de M. Mourad dans sa nouvelle fonction, M. Fatah, le directeur général de l’E.C.O., lui souligna avec insistance :

La situation de l’entreprise est très préoccupante. La plupart de nos chantiers sont à l’arrêt par manque d’équipements ou à cause des ruptures de stock de matières et de matériaux. Nos projets accusent de ce fait de grands retards. Par ailleurs, nous sommes bloqués par la plupart de nos fournisseurs stratégiques dont les factures sont en souffrance parce que notre banque refuse de payer. Le conseil de direction a largement débattu des questions découlant de cette situation et te confie le mandat de mettre en place rapidement une politique appropriée de gestion des approvisionnements qui permettra de desserrer l’étau dans lequel étouffe l’entreprise.

Trois mois après son entrée en fonction comme directeur de l’approvisionnement, M. Mourad décida de mettre en place une réorganisation de la gestion des approvisionnements chez E.C.O. Sachant pertinemment qu’un tel choix remettait en cause, entre autres, certains pouvoirs des directeurs de projets, il était conscient qu’il n’allait pas manquer de susciter plusieurs réticences.

Toutefois, suite à de nombreuses rencontres individuelles et de groupe, M. Mourad avait réussi à convaincre à la fois les membres de personnel du service de l’approvisionnement, et la majorité des directeurs des autres services, des avantages qu’il y aurait à s’orienter vers une gestion des approvisionnements centralisée.

Dans un souci de rationalisation et d’harmonisation des pratiques de l’organisation, la création d’un magasin central avait été décidée par M. Mourad, puis mise en place. Les entrepôts centraux des unités opérationnelles avaient été supprimés et seuls quelques entrepôts secondaires avaient été conservés. Cette nouvelle organisation permettait entre autres avantages :

  • de constituer un centre unique de décision pour les commandes et le stockage de la plupart des articles, ce qui était de nature à faciliter le processus d’acquisition, de suivi et de relance;
  • d’assurer un contrôle des besoins et une répartition des commandes selon les priorités et les objectifs établis dans le plan stratégique, et de se conformer ainsi aux prévisions budgétaires fixées par la direction générale;
  • d’assurer l’intégrité et la transparence du processus d’achat et la maîtrise des flux infor­mationnels entre la direction des approvisionnements et celle des projets.

Considérant que les directeurs de projets pouvaient surtout voir dans le nouveau mode de fonctionnement une atteinte directe à leur autonomie opérationnelle, M. Mourad avait organisé plusieurs rencontres de clarification des enjeux des changements, auxquelles participaient tous les membres du conseil de direction de E.C.O. En ce sens, M. Mourad soulignait :

Afin de prévenir une éventuelle résistance des directeurs de projets face aux changements suggérés, j’avais lors de ces rencontres invité tous les participants à bien considérer le contexte de blocage quasi général de nos livraisons effectuées par les fournisseurs pour défaut de paiement, et à compren­dre l’urgence du changement du mode d’organisation et du fonctionnement qui s’imposait face à la détérioration croissante de la situation financière de l’entreprise.

Le nouveau directeur de l’approvisionnement avait lancé d’autres actions tant au niveau interne qu’externe visant à transformer en profondeur les pratiques de gestion de l’entreprise.

À l’interne, une spécialisation des acheteurs par catégorie de matériaux était mise en place. Plusieurs séances de formation avaient été de ce fait organisées pour les acheteurs. Des procé­dures de contrôle et de suivi du programme d’approvisionnement furent formalisées et mises à la disposition des gestionnaires du magasin central. Le nouveau mode de fonctionnement avait l’avantage de permettre aux acheteurs et aux gestionnaires des stocks, de déterminer, au début de chaque semaine, les risques de pénuries pour les différents articles en stock, et éventuellement de prendre des mesures de réajustement appropriées.

De plus, dans le but de favoriser la collaboration entre la direction générale et les gestionnaires de l’approvisionnement, M. Mourad avait institué des réunions hebdomadaires de coordination (dites intra-fonction) et de concertation entre les gestionnaires de l’approvisionnement du magasin central, les personnes chargées de la gestion de stocks pour les projets, et un représentant de la direction de l’approvisionnement. C’est à cette réunion de concertation et d’évaluation hebdo­madaire du programme d’approvisionnement que les décisions d’affectation des moyens de transport inter-projets étaient discutées. C’est également lors de ces réunions que se décidaient des réaffectations éventuelles de matières ou matériaux d’un projet à un autre en cas de diffi­cultés d’approvisionnement pour un projet donné.

Ce cadre de travail donnait plus de flexibilité à la direction de l’approvisionnement pour opérer des réajustements dans le réapprovisionnement de certains projets. Il lui permettait également d’avoir un meilleur contrôle sur la mise en œuvre du programme général d’approvisionnement. Plus concrètement, la nouvelle organisation avait introduit un changement majeur dans l’emploi des ressources matérielles de l’entreprise. Par exemple, il était devenu plus facile de déterminer à tout moment, le matériel roulant disponible, susceptible d’être affecté aux opérations de l’entre­prise.

À la fin de l’année 1992, 70 % des achats des matériaux stratégiques étaient pilotés à un niveau central en accord avec la planification stratégique des opérations. Il faut dire que la gestion centralisée des achats avait été facilitée par la mise en place d’un système d’information. La direction de l’approvisionnement partageait dorénavant avec les autres services l’accès à toutes les informations nécessaires pour une meilleure prise de décision, ce qui lui permettait de mettre en adéquation sa stratégie avec les objectifs de l’entreprise.

À titre d’exemple, la connaissance au quotidien de l’état des liquidités de l’entreprise, la désigna­tion sans délai des clients qui honoraient sans retard leurs engagements et le repérage des contrats devenus problématiques étaient des informations qui permettaient dorénavant à la fonction appro­visionnement de procéder en temps opportun aux réajustements nécessaires dans les programmes d’achats et, parfois même, de décider du transfert des stocks de matériaux stratégiques de certains projets dits à « risques financiers et contractuels élevés », aux projets moins risqués.

Du point de vue externe, le directeur de l’approvisionnement avait proposé aux créanciers de l’entreprise un plan de remboursement de ses dettes. Cautionné par la principale banque de l’entreprise, ce plan avait été accepté par la majorité des fournisseurs stratégiques de E.C.O. Dans cette optique, M. Mourad était dorénavant l’interlocuteur privilégié de E.C.O. auprès des fournis­seurs.

Afin d’assurer l’efficacité de la mise en œuvre du plan de redressement proposé par M. Mourad, le conseil de direction de E.C.O. avait donné à celui-ci, un grand pouvoir de négociation des ententes commerciales et financières, considérant que son niveau d’autorité lui permettait de créer un climat de confiance et de collaboration avec l’ensemble des partenaires externes de l’entreprise. De ce point de vue, le directeur général, M. Fatah, expliquait : « Par le passé, la multiplication des centres de décision et les engagements financiers non tenus ont mis à rude épreuve la crédibilité de l’entreprise et conduit à un climat de suspicion chez la plupart des fournisseurs. »

Fort de sa nouvelle position dans l’entreprise, M. Mourad avait réussi à convaincre le directeur financier que l’urgence de la situation justifiait pleinement que toutes les formes de recouvrement acceptables par les banques (des certificats de droits constatés aux traites bancaires) soient mobilisées et mises à la disposition de la fonction approvisionnement aux fins des négociations de financement avec les institutions bancaires et de l’acquisition des stocks des matériaux straté­giques pour l’activité de l’entreprise. À ce sujet, M. Mourad notait : « Depuis que nous avons initié notre réorganisation, la fonction approvisionnement semble bien occuper une position stratégique dans l’entreprise. »

Conclusion

Dans un document préliminaire au bilan qu’il allait présenter au conseil de direction de E.C.O., M. Mourad avait récapitulé les principaux changements qu’il avait entrepris au cours de la dernière année. Il semblait assez satisfait de la manière dont il avait procédé pour faire accepter les changements dans l’entreprise. Il était convaincu d’avoir pris les bonnes décisions puisqu’en un an, il avait réussi à créer un climat favorable à la relance des activités de l’entreprise en mettant en place des mécanismes de collaboration entre les différents services de l’entreprise. De plus, il avait entrepris des actions visant l’assainissement de la gestion des approvisionnements aux niveaux interne et externe; ces gestes donnaient déjà de bons résultats.

Toutefois, l’incertitude quant aux changements de l’environnement juridico-économique était une de ses principales sources d’inquiétude. En effet, les réformes fréquemment entreprises par le gouvernement algérien et relatives aux lois, règlements et procédures administratives auxquelles étaient soumises les entreprises étaient une des sources d’instabilité qu’il ne se sentait pas à même de maîtriser. De plus, l’écart entre les textes de lois régissant l’activité des entreprises et leur application par les différentes administrations publiques, était souvent tel que les gestion­naires ne pouvaient parfois se fier qu’à leur intuition.

Considérant par ailleurs que le succès de la nouvelle organisation de E.C.O. dépendrait aussi de la discipline et de la rigueur qu’il faudrait faire respecter par tous dans l’entreprise au cours des prochaines années, M. Mourad se demandait entre autres si le conseil d’administration de E.C.O. allait lui renouveler sa confiance.

L'étude de cas complète
Vous appréciez cette étude de cas? Bénéficiez du cas complet incluant les annexes suivantes (3 pages au total) sur la boutique:
  • Direction générale – Unités opérationnelles
  • Processus d’approvisionnement
  • Mise en contexte sommaire
Afin d’acheter l’étude de cas dans son intégralité, rendez-vous à cette adresse de la boutique evalorix
  1. Oran est une ville d’Algérie.
  2. Journal officiel de la république algérienne (Jora), Décret no 80-242 du 4 octobre 1980 relatif à la mise en œuvre de la restructuration des entreprises
  3. Journal officiel de la république algérienne (Jora), Décret no 82-62 du 20 février 1982 portant sur la création de l’Entreprise de construction d’Oran (E.C.O).
  4. Il s’agit du décret no 74-14 du 30 janvier 1974 relatif aux autorisations de programmes d’importation. (JORA du 15 février 1974)
  5. Loi no 88-01 du 12 janvier 1988 portant loi d’orientation sur les entreprises publiques économiques.